Die EU darf nur handeln, wenn sie dafür eine Zuständigkeit in den EU-Verträgen hat.
Also: keine Ermächtigung → kein Handeln der EU.
Das kann wie ein Widerspruch wirken, ist aber keiner:
Art. 352 AEUV ist selbst eine Ermächtigung im EU-Vertrag. Er darf nur genutzt werden, wenn die Maßnahme einem Ziel der EU dient.
Also: EU-Ziel vorhanden + spezielle Rechtsgrundlage fehlt → Art. 352 kann helfen.